नेपालमा बजेट पारदर्शीता र सुधारको कार्यसुची

सरकारी बजेट बार्षिक आम्दानी र खर्चको अनुमान मात्र नभई राज्यका समग्र नीति तथा प्राथमिकताको निर्धारक र मापक पनि हो । सरकारले वर्षेनी जारी गर्ने बजेट प्रस्तावले राज्यको वास्तविक प्राथमिकता र कार्यदिशा तोक्दछ । बजेट प्रस्तावमा नसमेटिएका नीतिहरुको राजनीतिक अर्थ रहेपनि जनजिवनमा तीनको खासै महत्व रहँदैन । अर्थात्, आम जनताका लागि राज्यको नीति भन्नु नै बजेट वा वित्तीय नीति हो ।         यस्तो महत्वपूर्ण नीति अर्थात् बजेटप्रतिको चासो र चेतनाको स्तरले कुनैपनि देशको लोकतात्रिक विकासको अवस्था झल्काउँछ । विकसीत लोकतन्त्रमा सरकार वा राजनीतिक दलप्रति जनताको धारणा निर्माणको आधार त्यहाँको वित्तीय नीति हुनेगर्छ । त्यसैले, बजेटप्रति जनताको चेतना र चासो बढाउने, समग्र बजेट प्रक्रियालाई पारदर्शी बनाउने र बजेट प्रक्रियामा कुनै न कुनै रुपमा सवै नागरिकलाई सहभागि हुने अवसरको सिर्जना गर्ने विषय लोकतन्त्रको संस्थागत विकासको महत्वपुर्ण पूर्वसर्त हो ।       

हाम्रो सन्दर्भमा बजेटप्रति चासो राख्ने जनताको संख्या ज्यादै कम छ । यहाँ राजनीनिक प्रतिस्पर्धा दलहरुको प्रस्तावित वित्तीय नीतिका आधारमा नभई आर्थिक आधार विनाका गफगाफ र भाषणका आधारमा हुनेगर्छ । नेपालका औशत शिक्षीत नागरिक अर्थमन्त्रीको बजेट वक्तव्यलाई नै बजेटको पर्यायको रुपमा हेर्दछन् भने कुल जनसंख्याको ठुलो हिस्सालाई बजेटबारे कुनै जानकारी नै छैन । बजेटबारे जानकार सिमित संख्याका नागरिकमा पनि सरकारले संसदमा पेश गर्ने बजेट प्रस्ताव र संसदले स्वीकृत गर्ने बजेट कानुनमा मात्र चासो देखिन्छ । समग्र बजेट प्रक्रिया र बजेट चक्रबारे चेतना र सरोकार भएका नागरिकको संख्या झनै कम छ । यी सवै कारणले राज्यको श्रोत र साधन जनताको आवस्यकता भन्दा पनि निश्चित समुहको मनोमानीका आधारमा खर्च भईरहने अवस्था विद्यमान छ । 

यो अवस्था अन्त्यका लागि जनतामा बजेट सम्वन्धी जानकारी र चेतनाको विकास हुन आवस्यक छ । त्यसैगरी, बजेट वक्तव्यलाई मात्र बहसको विषय बनाउने तर बजेट निर्माण, स्वीकृति, कार्यान्वयन, कार्यसम्पादन मुल्यांकन, निगरानी र लेखापरिक्षण जस्ता विषयबस्तुलाई बजेट प्रक्रियाको महत्वपुर्ण भागका रुपमा नहेर्ने प्रवृतिको अन्त्य गरी राज्यमा उपलब्ध श्रोत र साधनको समुचित उपयोगका लागि बजेट चक्रका सवै चरणमा नागरिकको सहभागिता निश्चित गर्नु सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनको अर्को महत्वपूर्ण सर्त हो । बजेट प्रक्रियामा नागरिक सहभागिताको आधार बजेटप्रक्रियाको खुलापन अर्थात् बजेट पारदर्शीता हो ।     

ईन्टरनेसनल बजेट पार्टनरसीपको खुला बजेट अध्ययन प्रतिवेदन २०१२ ले नेपालको समग्र बजेट प्रक्रिया अपारदर्शी रहेको देखाएको छ । नेपालमा आईवीपीका लागि सो अध्ययन फ्रिडम फोरमले गरेको थियो ।  बजेट दस्तावेजहरु र बजेट प्रक्रियामा मुख्य भूमिका रहने निकायहरुमा केन्द्रीत रहेर विश्वका १०० मुलुकमा गरिएको सो अध्ययनका आधारमा नेपालले कुल १०० मध्ये ४४ अंक प्राप्त गरेको छ । अध्ययनमा मुख्य आठवटा बजेट दस्तावेजहरुको उपलव्धता, तीनमा जनताको पहुँच, बजेट सूचनाको पर्याप्तता र तीनको समयवद्ध प्रकाशनलाई बजेट पारदर्शीता मापनको मुख्य आधारको रुपमा लिईएको थियो । बजेट निर्माणका क्रममा नागरिकको सहभागिताको अवस्था, सरकारले पेश गरेको बजेटमाथि छलफल गरी आवस्यक परिवर्तन गर्न सक्ने वा नसक्ने आधारमा संसदको प्रभावकारीता, सर्वोच्च लेखापरिक्षण निकाय र संसदको सार्वजनिक लेखासमिति जस्ता निगरानी निकायको दक्षता, क्षेमता र प्रभावकारीता जस्ता विषयलाई पनि बजेट पारदर्शीता मापनको आधार बनाईएको थियो । नतिजाले नेपालको बजेट प्रक्रियामा व्यापक सुधार आवस्यक रहेको देखाउँछ ।

नेपालमा बर्षैभरी बजेट सम्वन्धी काम भईरहन्छ । श्रोत र साधनको प्रक्षेपण गर्ने, बजेटको आकार तय गर्ने, मन्त्रालयगत बजेट निर्देशन र सिमा तोक्ने, हरेक मन्त्रालयमार्फत जिल्ला तहसम्मको खर्चको प्रश्ताव प्राप्त गर्ने, सवैलाई एकिकरण गर्ने र अन्तिम बजेट प्रश्ताव तयार गर्ने सम्मका काममा अर्थमन्त्रालय र राष्ट्रिय योजना आयोगले बर्षभरी नै काम गर्छन् । अनुगमन मुल्यांकनको काम पनि अर्थ मन्त्रालय, मन्त्रालयहरु, योजना आयोग लगाएतबाट भईरहेकै हुन्छ । हरेक बर्ष चैत्र भित्र अन्तिम लेखापरिक्षण प्रतिवेदन तयार गर्ने गरी महालेखा परिक्षकको कार्यालयले पनि बजेटसँग सम्वन्धीत काम गरिरहेकै हुन्छ । तर, जनताको दैनिक जिवनमा सरोकार राख्ने यस्ता काम भईरहँदा जनता यी प्रक्रियाबारे पुर्णतः बेखबर रहन्छन् । असारको दोश्रो सातातिरबाट मात्र नेपालमा बजेटबारे बहस सुरु हुन्छ । त्यस्तो बहस पनि बजेटको अन्तरनिहित विषयबस्तु भन्दापनि समयमा बजेट प्रस्ताव सार्वजनिक हुनु पर्छ वा पर्दैन भन्नेमा मात्र केन्द्रीत हन्छ । 

ईन्टरनेशनल बजेट पार्टनसीपका अनुसार कम्तीमा बजेट आउनुभन्दा एक महिनाअघिबाट भएपनि बजेटका सिमा र प्राथमीकता बारे आम नागरिकका विच छलफल हुनुपर्छ । यस्तो छलफलका लागि सरकारले संसदमा बजेट पेश गर्नुभन्दा कम्तिमा ३० दिनअघि पुर्व वजेट विवरण तयार गरी सार्वजनिक गर्नुपर्छ । पुर्व बजेट विरवरणले सरकारको प्रथामीकता र बजेटको सम्बन्ध दर्शाउछ । तर, नेपालमा पुर्ववजेट विवरण बहसका लागि सार्वजनिक गरिंदैन । कुनै बर्ष बजेट पेश गर्नुन्दा १५ अघि संसदको बजेट समितिमा बजेटको प्राथमीकता बारे सामान्य छलफलका लागि एउटा आधारपत्र तयार गर्ने गरिएको भएपनि त्यसलाई पनि सार्वजनिक गर्ने प्रचलन छैन । नेपाल बजेट पारदर्शीतामा कमजोर देखिनुको एउटा महत्वपुर्ण कारण पुर्वबजेट विवरण समयमा तयार गरेर आम रुपमा वितरण गर्ने प्रचलन नहुनु पनि हो ।

सरकारले प्रस्तुत गर्ने बजेट प्रस्ताव कत्तिको सूचनामुलक छ भन्ने कुराले पनि बजेट खुलापनको स्थीति मापन गर्छ । कम्तिमा आमामी दुई बर्षको कुल राजश्वको बहुबर्षीय अनुमान, गैह्र बजेटरी कोषहरु, अघिल्लो आर्थिक बर्ष भएका ट्रान्स्फर, अर्धवित्तीय क्रियाकलापहरु, खर्च बक्यौता, भैपरि आउने र भावी दायित्व, पुर्वनिर्धारित प्रयोजन भएका आम्दानी कर खर्चहरु तथा शिर्षक नखुलाई राखिएको बजेटको प्रतिशत र त्यसको औचित्य जस्ता सूचना बजेट प्रस्तावमा नहुँदा नेपाल सरकारको बजेट प्रस्ताव बजेट खुलापनका मान्यता अनुरुप हुन सकेको छैन । 

संसद नभएको अवस्थामा कार्यकारीले पेश गर्ने बजेट प्रश्ताव अर्थात् अध्यादेश नै कानुन सरह लागु हुन्छ । यस्तो अवस्थामा आफ्ना निर्वाचित प्रतिनिधीमार्फत बजेट अनुमोदनका क्रममा बजेट प्रश्तावमाथि छलफलमा सहभागि हुने अधिकारबाट समेत नागरिक बञ्चित हुन्छन् । नेपालमा संसद भएकै अवस्थामा पनि बजेट प्रश्तावमाथि माथि सिमित मात्रामा छलफल हुने बाहेक त्यसमा थोरैमात्र संशोधन गर्नपनि संसद अक्षम रहँदै आएको छ । अर्कातिर महालेखा परिक्षकको प्रतिवेदनमा व्यापक छलफल चलाउने र औल्याईएका कमी कमोजारी सच्याउन सरकारलाई बाध्य पार्ने सवालमा नेपालको संसद ज्यादै प्रभावहिन रहने गरेको छ । पछिल्लो समयमा केही बर्ष अघिदेखि महालेखा परिक्षकको प्रतिवेदनमा सार्वजनिक लेखा समिति र सम्पूर्ण संसदमा सामान्य छलफल समेत भएन । संसदमा बजेटमाथि व्यापक छलफल नहुँनु र निर्णय गर्ने सन्दर्भमा निरिह हुनु बजेट अपारदर्शीताको अर्को कारण हो । 

बजेटमा प्रयोग हुने क्लिष्ट भाषा र प्राविधिक शव्दावलीका कारणले वजेट दस्तावेजहरुको अध्ययनका लागि लेखा वा अर्थशास्त्रको राम्रो ज्ञान चाहिने अवस्था हुन्छ । यसकारण सार्वजनिक रुपमा प्रकाशीत बजेट दस्तावेजहरुमा समेत आम नागरिकको वास्तविक पहुँच हुँदैन । त्यसैले पारित बजेटलाई आम नागरिकले बुझ्ने गरी सरल भाषामा प्रकाशीत गर्नु राज्यको दायित्व हो । यसले बजेटप्रति नागरिकको जानकारी र चासो अभिबृद्धि गर्नुका साथै बजेट कार्यान्वयन, अनुगमन र निगरानीमा  जनसहभागिता बढाउन मद्धत गर्छ । बजेट सर्वसाधारण नागरिकले बुझ्ने स्वरुपमा प्रकाशीत गरिन्छ भने त्यसलाई नागरिक बजेट भनिन्छ । नेपालमा नागरिक बजेटको अभ्यास छैन ।   

अर्थ मन्त्रालयले बजेट कार्यान्वयनको आवधिक र मध्यावधी समिक्षा गर्छ । बजेट पारदर्र्शीता हिसावले यी प्रतिवेदनहरुको प्रकाशन आफैंमा सकारात्मक छ । तर, तीनमा बजेट कार्यान्वयनको सामान्य अवस्था प्रश्तुत भएपनि सवै महत्वपूर्ण परियोजना र कार्यक्रम कार्यान्वयनको अवस्थाको सुक्ष्म विश्लेषण नसमेटिने हुनाले  यसबाट बजेट कार्यान्वयनमा नागरिक निगरानीको सम्भावनालाई सिमीत गर्छ । 

नेपालमा महालेखा परिक्षकको संवैधानीक हैसियत भएको हुनाले हाम्रो सवोच्च लेखापरिक्षण निकायलाई शक्तिशाली मानिन्छ । मुलुकभरका सरकारी कार्यालय र संस्थानहरुको लेखापरिक्षण गर्ने जिम्मेवारी पाएको यो निकायको भूमिकाले बजेट पारदर्शीता बढाउन सहयोग गर्नसक्छ । तर, आईवीपीको अध्ययनले महालेखा परिक्षकको भूमिकामा निकै कमी कमजोरी औल्याएको छ । केही संख्यामा मात्र लेखा परिक्षण प्रतिवेदन प्रकाशीत हुने, तीनमा नागरिकको पहुँच सिमित हुने, लेखापरिक्षण पनि खर्च र बेरुजुमा मात्र केन्द्रीत हुने तर कतिपय बैदेशीक सहायतामा सञ्चालीत परियोजना, गैह्र बजेटरी कोषहरुबाट भएका खर्च तथा सरकारी राजश्वसँग संवन्धीत खर्चको लेखा परिक्षण नहुने जस्ता कारणले महालेखा परिक्षकको भूमिका पनि उल्लेख्य छैन । महालेखाको प्रतिवेदनमा लेखापरिक्षणका नतिजाको सारांश हुन्छ भने त्यसमाथि थप अध्ययन गर्न चाहनेहरुका लागि पर्याप्त सूचना हुँदैन । त्यसैले खुला बजेट अध्ययन प्रतिवेदन २०१२ मा महालेखाको प्रतिवेदनले बजेट पारदर्शीता मापनमा कुल १०० अंकमा मध्ये ३८ अंक मात्रै पाएको छ ।

अन्यमा, बजेट पारदर्शीताका लागि जनतामा बजेट शिक्षा र चेतना बढाउनु, बजेटसँग संवन्धित मुख्य दस्तावेजहरुमा सर्वसाधारणको पहुँच विस्तार गर्नु तथा बजेट निर्माण, कार्यान्वयन, अनुगमन, मुल्यांकन, लेखापरिक्षण र निगरानी गर्ने निकायहरुको प्रभावकारीता बृद्धि गर्नु आवस्यक छ । यी विषयलाई सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन सुधारको कार्यशुचीका रुपमा अगाडि बढाएर आम नागरिकलाई राज्यकोषको सञ्चालन र व्यवस्थापनमा सहभागि हुने बातावरण निर्माणमा सरकारको ध्यान जानुपर्छ ।

२०७० कारोबार दैनिकमा फरक शिर्षकमा  प्रकाशीत