नेपालमा बजेट प्रणाली सुधारका सवाल

अनिरुद्र न्यौपाने

बजेट सरकार र जनतालाई व्यावहारिक रूपमा जोडिराख्ने औजार हो । लोकतान्त्रिक देशको बजेटले जनताका आवश्यकता, अपेक्षा र चाहना प्रतिविम्बित गरेको हुनुपर्छ । यसरी बजेटले जनताको सरोकार समेटे वा नसमेटेको मूल्यांकन गर्न सक्ने नागरिक समूह निर्माणको पूर्वसर्त बजेट पारदर्शिता हो । सरकारको आर्थिक नीति र प्राथमिकता के हो ? मुलुकले राखेका आर्थिक लक्ष्यहरू केके हुन् ? ती लक्ष्य हासिल गर्ने रणनीति के–कस्ता छन् ? राज्यको अल्पकालीन र दीर्घकालीन राजस्व नीति र राजस्व परिचालनको रणनीति के हो ? आन्तरिक र बाह्य ऋणको स्थिति के छ ? के सरकारी कोषको प्रयोगमा मितव्ययिता, कार्यकुशलता र प्रभावकारीता छ त ? सरकारले राज्यकोषको खर्च गर्दा मौजुदा कानुनको पालना गरेको छ कि छैन ? लगायत बजेटसम्बन्धी सार्वजनिक सरोकारका प्रश्नहरूको जवाफ खोज्ने जनता र जवाफ नखोजे पनि समय–समयमा जनतालाई आवश्यक सूचना उपलब्ध गराउन प्रतिबद्ध राज्य भएमात्र लोकतन्त्र वास्तविक लोकतन्त्र बन्न सक्छ ।

बजेट निर्माण, अनुमोदन, कार्यान्वयन र निगरानीजस्ता बजेट प्रक्रियाका सबै चरणका सूचनाको उपलब्धता, नागरिकको सरल र सहज पहुँच, ज्ञानमूलकता र समयबद्धताले बजेट पारदर्शिताको अवस्था निर्धारण हुन्छ । बजेटको समग्र प्रक्रियालाई आधार बनाएर इन्टरनेसनल बजेट पार्टनरसिप (आईबीपी) ले गरेको खुला बजेट सर्वेक्षणको पछिल्लो प्रतिवेदनअनुसार नेपालले बजेट पारदर्शितामा कुल १०० अंकमध्ये केवल २४ अंक प्राप्त गरेको छ । बजेट तर्जुमा, अनुमोदन, कार्यान्वयन र निगरानीजस्ता चरणहरूमा तयार गरिनुपर्ने आधारभूत ८ बजेट दस्तावेजमध्ये कतिपय दस्तावेजको प्रकाशन नगरिएको वा ढिला प्रकाशन गरिएको, प्रकाशित दस्तावेजमा समेटिनुपर्ने कतिपय महŒवपूर्ण सूचना नसमेटिएको, उपलब्ध दस्तावेजमा नागरिकको सरल र सहज पहुँचका लागि पर्याप्त वैकल्पिक व्यवस्थाहरू नगरिएको जस्ता कारणले नेपालमा बजेट पारदर्शिताको स्तर विश्वको औसत ४५ भन्दा निकै कमजोर देखिएको हो ।

संसद नभएको अवस्थामा पनि बजेट कार्यान्वयनमा लानुअघि सरकारको बजेट प्रस्तावमा पर्याप्त छलफल हुने वैकल्पिक व्यवस्था नेपालमा छैन । आईबीपीले समेटेको आर्थिक वर्ष ०६९/७० र ०७०/७१ मा नेपाल सरकारले कहिले आंशिक र कहिले सम्पूर्ण आर्थिक वर्षको बजेट अध्यादेशमार्फत ल्यायो । संसद् नभएको अवस्थामा अध्यादेशमार्फत बजेट ल्याउनु स्वाभाविक देखिए पनि जनप्रतिनिधिमूलक संस्था नहुँदैमा बजेटमा नागरिकको मत सरकारले लिनु नपर्ने अभ्यासले बजेटलाई अपारदर्शी बनाउँछ । सिंगो आर्थिक वर्ष वा छोटो अवधिका लागि अध्यादेश ल्याउँदा पनि करका दरहरूबाहेकको बजेट प्रस्ताव अध्यादेश जारी हुनुभन्दा केही समयअघि नै सार्वजनिक गर्ने व्यवस्था गर्न सकिन्छ । यसरी सार्वजनिक प्रस्तावमा सञ्चारमाध्यम, नागरिक संघसंस्था र अन्य सरोकारवालाहरूले छलफल र टीकाटिप्पणी गर्नुका साथै र सुधारका लागि सरकारलाई सुझाव दिन सक्छन् । तर, नेपालमा यस्तो व्यवस्था छैन । पछिल्लो पटक संसद् नभएको अवस्थामा कार्यकारीको बजेट प्रस्ताव प्रकाशित गरिएन । राष्ट्रपतिले स्वीकृत गरेको बजेट अध्यादेश औपचारिकताका लागि अर्थमन्त्रीको भाषणसँगै सोझै कार्यान्वयनमा लाने अभ्यास भयो । त्यसैले २०१५ मा नेपाल विश्वसामु बजेट पारदर्शितामा निकै कमजोर देखिन पुग्यो । जनताका तर्फबाट बजेट छलफलमा सहभागी हने दायित्व बोकेको संसद् नै अवरुद्ध हुने र संसद्ले नै अध्यादेशबाट अपारदर्शी तवरले बजेट ल्याउन सरकारलाई बाटो खोलिदिनेसम्मका अभ्यास पनि नेपालमा भएका छन् ।

पछिल्ला केही वर्षदेखि बजेटका सिद्धान्त र प्राथमिकताका सन्दर्भमा संसद्भित्र र बाहिर सीमित रूपमा पूर्वबजेट छलफलका अभ्यास हुने गरेको छ । यस्तो छलफलका लागि बजेट आउनुभन्दा कम्तीमा १५ दिनअघि संसद्मा पेस हुने बजेटका सिद्धान्त र प्राथमिकता समेटिएको दस्तावेजमा आर्थिक तथ्य, तथ्यांकहरू हुँदैनन् । त्यसमा बृहत् अर्थशास्त्रीय परिसूचकहरू, बजेटबाट अपेक्षित परिणाम, बजेट कार्यान्वयनमा देशभित्र र बाहिर रहेका र आउन सक्ने सम्भावित चुनौती, चालू आर्थिक वर्षको नीति र आगामी वर्षको बीचमा रहेका अन्तर, प्रस्तावित नीतिको कार्यान्वयनका लागि जुटाउने आन्तरिक र बाह्य स्रोतको अनुमानलगायत पूर्वबजेट विवरणमा हुनुपर्ने आधारभूत सूचना समेटिँदैनन् । हरेक क्षेत्रका लागि विनियोजन हुने बजेटको सम्भावित आँकडा नभएको दस्तावेजबाट सरकारको प्रथमिकता थाहा हुँदैन । नेपालमा पूर्वबजेट छलफल बजेटमा तार्किक छलफल गर्ने भन्दा राजनीतिक भाषणबाजीमा सीमित रहने गरेका छन् । त्यसैले बजेट प्रक्रियालाई पारदर्शी बनाउने हो भने आधारभूत सूचना समेटिएको पूर्वबजेट निर्माण गरी संसद् र नागरिकलाई पर्याप्त छलफलको समय दिएर बजेट भाषण हुने भन्दा केही महिनाअघि नै सार्वजनिक गरिनुुपर्छ ।

सामान्यतया बजेटसम्बन्धी सूचनामा प्राविधिक शब्दावली र आँकडाहरू बढी हुने भएकाले बजेटमा अर्थशास्त्रका विद्यार्थीबाहेक अरूले चासो राख्ने र छलफलमा सहभागी हुने सामथ्र्य राख्दैनन् । नेपालको सन्दर्भमा बजेटका विषयमा हुने छलफलमा सांसदहरू पनि सहभागी हुन नसक्ने अवस्था छ । बजेटका सिद्धान्त र अर्थतन्त्रमा त्यसको महŒव वा प्रभावको विश्लेषण गर्नका लागि न्यूनतम बजेट साक्षरता पनि अधिकांश सांसदहरूको छैन । त्यसैले संसद्मा हुने बजेट छलफलहरूमा आफ्नो निर्वाचनक्षेत्रमा बजेट परे–नपरेको वा नपर्नाका कारण सोध्नेबाहेक सांसदहरूको सहभागिता र बहसको स्तर निराशाजनक छ । यस्तो अवस्थामा केन्द्रीय बजेटमा चासो र सरोकार राख्न तथा बहस गर्न सक्षम नागरिक समाजको अपेक्षा गर्न सकिँदैन । त्यसैले जनताले बुझ्ने गरी बजेटको अप्राविधिक प्रस्तुति अर्थात् नागरिक बजेट निर्माण गरी बजेट प्रस्तावसँगै प्रकाशन गर्नु संसद र सर्वसाधारण जनता दुवैका लागि आवश्यक छ । यस्तो अभ्यास नहुँदासम्म बजेटको बहस अर्थशास्त्रीहरूको सानो झुन्डका वरिपरि मात्र घुमिरहन्छ । बजेट सूचना जनताको सम्पत्ति बन्दैन ।

नेपालमा राष्ट्रिय योजना आयोगले विकास बजेटका सन्दर्भमा १४ तहको योजना प्रक्रियाको निर्धारण गरेको छ । यसलाई सरकारको बजेट तर्जुमा दिग्दर्शनमा पनि समेटिएको छ । यो व्यवस्थाअनुसार विषयगत मन्त्रालयहरूले पाउने बजेट सीमाको अधीनमा रहेर बजेट निर्माण प्रक्रियाटोल टोलबाट सुरु भई जिल्लास्थित सरकारी कार्यालय, सम्बन्धित विभाग, विषयगत मन्त्रालय हुँदै राष्ट्रिय योजना आयोग र अर्थमन्त्रालयमा पुगेर सम्पन्न हुन्छ । तर, सरकारको एउटा निकायले बनाएको यो निर्देशिकाले बजेट प्रक्रियालाई सहभागितामूलक बनाउनमा योगदान गर्न सकेको छैन । अहिले बजेट पेस हुनुभन्दा केही घण्टा अघिसम्म पहुँचवालाका खल्तीका योजना बजेट पर्ने अवस्था छ । यसलाई निरुत्साहित गरी बजेट निर्माणको सुरुवाती चरणदेखि नागरिक सहभागिताका लागि भरपर्दो व्यवस्था गर्ने, बजेट प्रक्रियामा सहभागीका अपेक्षा बजेटमा समेटिने विश्वास जनतालाई दिलाउने र उनीहरूको मतको सुनुवाइ कसरी गरियो भनेर जानकारी बजेटसँगै दिने र चोरबाटो प्रयोग गरेर आउने योजनाले बजेटमा ठाउँ नपाउने कानुनी प्रबन्ध र व्यावहारिक अभ्यास आवश्यक छ । बजेट कार्यान्वयन, अनुमोदन र निगरानीका चरणमा पनि जसहभागिताका अवसर सिर्जना गर्नका लागि उचित प्रबन्ध गरिनुपर्छ । २०१५ को खुला बजेट सर्वेक्षणले नेपालको बजेट प्रक्रियामा जनसहभागिताको स्तर निकै कमजोर रहेको देखाएको छ । यसमा नेपालले कुल १०० अंकमा केवल १९ अंक मात्र पाएको छ ।

संकटकालीन अवस्थामा संसद्को स्वीकृति लिएर मात्र रकम खर्च गर्नु व्यावहारिक नहुने भए पनि खर्च भएपछि सकेसम्म चाँडो संसद्बाट अनुमोदन नगराउने हो भने सरकार स्वेच्छाचारी बन्ने र संकटकाललाई देखाएर राज्य स्रोतको चरम दुरुपयोगको सम्भावना हुन्छ । गत वैशाख १२ गते भूकम्प गएपछि तत्कालीन उद्धार र राहतमा करोडौँ रकम नियमित बजेटबाट रकमान्तर गरी खर्च गरियो । तर, भूकम्पको लगत्तैपछि बसेको संसद्को बैठकमा उद्धार र राहतमा भएको खर्चलाई अनुमोदन गर्ने र बाँकी कार्यक्रमका लागि पूरक बजेट संसद्मा पेस गरी पारित गराउनुपर्ने संवैधानिक व्यवस्थालाई संसद्ले नै वास्ता गरेन । चालू आर्थिक वर्षका लागि पुनर्निनिर्माण प्राधिकरणबाट खर्च गर्ने गरी एकमुस्ट राखिएको झन्डै ८० अर्ब रकम सरकारले संसद्लाई जानकारीसमेत नदिई धमाधम विषयगत मन्त्रालयहरूले खर्च गर्ने गरी अख्तियारी दिन थालेको छ । त्यसबाहेक पनि अर्थमन्त्रालय विविध शीर्षकमा स्थानीय चुनाव गर्नेलगायतका लागि भन्दै राखिएको रकमको स्वेच्छाचारी तवरले रकमान्तर भइरहेकै छ । तर, यसका बारेमा संसद्को बैठकमा एक शब्द उच्चारण पनि हुँदैन । त्यसैले बजेट निगरानीका सन्दर्भमा नेपालको संसद् पूर्णतः निकम्मा देखिएको छ ।

आर्थिक वर्षको अन्तिम सातामात्र बजेट प्रस्ताव संसद्मा पेस हुने, संसद्ले बजेट छलफलका लागि पर्याप्त समय नपाउने, अघिल्लो आर्थिक वर्षको अन्तिम दिन र कुल बजेटको एकतिहाइ खर्च गर्ने स्वीकृतिका लागि पेस्की खर्च विधेयक पेस हुने र त्यसमा छलफल गर्न संसद्ले एक दिनको मात्र समय पाउने, विकास बजेटको १० प्रतिशतसम्म रकमान्तर गर्न संसद्को स्वीकृति दिनु नपर्ने व्यवस्थासहितको विनियोजन विधेयक संसद्ले पास गरिदिने र अर्थमन्त्रालय विविध शीर्षकमा राखिएको रकम कार्यकारीको चाहनाअनुसार सहजै रकमान्तर हुने जस्ता कारणले बजेटमा संसद्को निगरानी कमजोर छ । संसद्मा बजेट अनुसन्धान गर्ने विशेषज्ञ एकाइ नहुँदा बजेटबारे विश्लेषण गर्ने र सरकारलाई नीतिगत सुझाव दिन सक्ने सामथ्र्य पनि संसद्सँग छैन । यस्ता कारणले गर्दा संसद्को निगरानीको सामथ्र्य अन्तर्गत खुला बजेट सर्वेक्षणमा नेपालले १०० मा १८ अंकमात्र पाएको छ । अर्को निगरानी निकाय महालेखा परीक्षकको क्षमता भने तुलनात्मक रूपमा राम्रो देखिए पनि लेखापरीक्षणको गुणस्तीयता निर्धारण गर्ने प्रणाली नभएकाले महालेखापरीक्षकको कामको गुणस्तरमा भने अझै प्रश्न उठ्न सक्ने अवस्था छ ।

यसैबीचमा सरकारका नवनियुक्त अर्थमन्त्रीले बजेटका प्राथमिकतामा परिवर्तन गरिने बताएका छन् । आर्थिक वर्षको बीचमा बजेट परिवर्तन गर्ने परिपाटी राम्रो होइन । यसले बजेटको कार्यान्वयन प्रक्रियामा असर पार्छ । तर, कठिन समयमा कसरी उचित ढंगले भएका सीमित स्रोतसाधनबाट सही बजेट व्यवस्थापन गर्ने हो, त्यो अर्थमन्त्रीको कार्यकुशलतामा भर पर्छ ।

२०७२ मंसीर २१ को बारोबार दैनिकमा फरक शिर्षकमा प्रकाशित